如何建立标准科学的预算制度

原标题：如何建立标准科学的预算制度

　　党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这意味着，我国将以建立标准科学的预算制度为目标进行新的预算改革，其运行必是规范透明、约束有力的。同时，我国将在此基础上全面开展绩效管理。

　　2018年出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，全面预算绩效管理将包括政府、部门整体和项目等三种绩效管理形式，采用绩效目标、绩效预算、绩效评价等管理环节，将“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”，并赋予部门更多的管理自主权。可见，新的预算制度将能满足三种绩效管理形式、环节化管理、预算放权等约束条件。那么，它将会是怎样的制度呢？

　　标准科学预算制度的内涵

　　标准科学的预算制度是指符合科学性和标准化要求的预算制度。通常，科学性指路线、方针、政策的正确性，如“科学发展观”等。预算制度的科学性是指新预算制度建设应符合“两个理性”要求。具体到预算制度建设的“两个理性”，一是指价值理性，即确立公共预算观，包括预算是政府受托管理的纳税人的钱，而非政府自己的钱；预算是政府购买有效公共服务的钱，只能用于增进公共利益上；预算是政府理财问题，也是政治问题。其中，“预算是政府购买有效公共服务的钱，只能用于增进公共利益上”是核心，由三个问题构成：一是政府花去多少钱；二是“买到”了多少有效公共服务；三是这些服务是否与其价格匹配。其中，有效公共服务也称“办实事”，指由政府职能部门提供且为服务对象认可，用于满足全体居民消费需求的政府服务，即基本公共服务。而无效服务指缺位、冗余服务，扯皮、不作为、“最后一公里”、懒政等。

　　二是“工具理性”，指预算制度建设应引入科学管理理论和目标管理、标准化管理、环节化管理、数字化管理等方法。

　　预算制度的标准化是指建立基于标准化拨款的预算制度。标准与标准化是科学管理的重要方法，指“通过系列性研究，一旦发现一种最好的方法或模式，就必须将其标准化，然后严格遵守所制定的标准，并按其进行工作”。对于预算制度来说，“一种最好的方法”指基于事业成本的标准化拨款模式，而非现行的部门预算。这是由于，虽然对部门预算中的基本支出预算采用了人均标准拨款，但仍有缺点。从价值理性看，部门预算属于“养人”预算，而非“花钱买有效服务”预算；从工具理性看，由于它无法将部门的业务性支出，如培训费、业务费、购置费、修缮费等拨款标准化，而是采用财政与部门“逐项博弈”的非标准拨款方式，因而在性质上仍是非标准化预算。非标准拨款加财政与部门信息不对称，势必出现“项目预算博弈”，即预算项目多而杂；“四世同堂”(源项目、分项目、子项目不分)；必要项目与“政绩工程”项目混杂等问题。可见，非标准化预算必是浪费和低绩效的。为此，“最好的预算模式”应指基于事业成本标准的总额拨款制。因为，首先，其符合“花钱买有效服务”和预算的受托责任原则；其次，一旦采用此拨款方式，财政将摆脱“博弈关系”，实现公开透明；最后，它也符合预算与绩效管理一体化的初衷，为基于职能的部门整体绩效评价提供了依据。

　　建设标准科学预算制度的路径

　　具体地说，标准科学预算制度是“按事业成本标准拨款+绩效评价”的制度。主要有三个特点。第一，这一制度引入了事业成本概念，视预算为政府购买有效服务的委托费用，采用总额预算拨款，将项目的立项和管理放给部门。第二，为回应“花钱值不值”，其将绩效评价纳入预算制度环节。第三，在操作上，标准科学预算制度将按不同事业，由省级财政公布在绩效达到良好时的成本标准，各地按此制定本地的事业拨款额。可见，这是符合标准科学的预算模式。不过，建立这一预算制度框架仍存在难点，包括测量不同事业的标准成本等。

　　笔者建议，首先，应建设基于预算和绩效管理一体化的事业(部门)预算框架。具体的，一是将项目预算一分为二，采用公式“部门预算=基本支出预算+常规性项目预算+发展性项目预算”。二是引入事业预算和事业成本概念。其中，事业预算指与部门整体绩效对应，政府购买某项事业服务的费用。对事业预算采用“总额管理、部门实施、审计监督、绩效评价”的制度。同时，将政策类、公共工程、科研类、综合类项目合称为发展性项目预算，将委托部门管理，采用前期评估、跟踪评价、结果评价制。三是开展事业预算的部门整体绩效评价，对低绩效部门将扣减其下年度预算。

　　其次，在建设标准拨款制时，应考虑可能遇到的障碍和困难。如，将事业建设分类。我国政府职能“上至天文地理，下至鸡毛蒜皮”，事业种类有上百个，而要使拨款标准落地，就非分类建设不可，但如何分类是难题。再如，事业成本非常复杂。第一，计算时的分母不好确定。事业成本类似于企业的单项成本，指按受益单位如每万人、万亩耕地等计算的成本；第二，事业成本是动态的，受财力和政策的影响，为此大约每5年需调整一次；第三，其是在基本公共服务最低公平下的事业成本。为此，国家应建立基本公共服务目录和服务标准；第四，事业成本也是最低可执行的事业拨款标准，它允许下级政府在不低于此标准下制订本地拨款标准。此外，事业成本是指事业绩效达到良好时的成本，而非全省平均成本。因此，在部门的绩效指标、评价方法不统一的情况下，建设基于事业成本的标准拨款机制是困难的。

　　最后，要循序渐进地建设标准科学的预算制度。鉴于上述难题，笔者建议，建设标准科学的预算制度应分两步。第一步，确立基于事业成本的拨款概念，以各项事业前三年平均成本为“基准成本”，市县按基准成本计算出本地的事业拨款额。第二步，在此基础上，通过绩效评价，计算出本省在各项事业绩效达到“良好”时的“标准成本”，形成标准科学的预算制度。

（文章来源：中国财经报）